據(jù)國(guó)土部?jī)?nèi)部人士透露，目前《條例》的制定已基本完成，此次修改《土地管理法》47條主要是為了解決《條例》出臺(tái)的法律依據(jù)問(wèn)題，這意味著，如果《土地管理法修正案 (草案)》沒(méi)能順利通過(guò)全國(guó)人大常委會(huì)審議，《條例》的頒布也將相應(yīng)被推延。  

        從2008年被納入全國(guó)人大立法規(guī)劃，到2009年國(guó)土資源部完成修訂草案并報(bào)送國(guó)務(wù)院法制辦，再到去年底《土地管理法修正案(草案)》提請(qǐng)十一屆全國(guó)人大常委會(huì)三十次會(huì)議作初次審議，《土地管理法》4次修訂經(jīng)歷了長(zhǎng)達(dá)5年多的時(shí)間，而經(jīng)官方證實(shí)的是，本次是對(duì)《土地管理法》的47條做了修改。

  《土地管理法》47條主要是涉及集體土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題，原來(lái)的規(guī)定是按被征收土地的原用途給予補(bǔ)償，補(bǔ)償上限是不超過(guò)土地被征收前3年平均年產(chǎn)值的30倍，修改后的草案明確了集體土地征收將按照公平補(bǔ)償原則，但對(duì)如何計(jì)算補(bǔ)償數(shù)額并沒(méi)有詳細(xì)規(guī)定，而是授權(quán)國(guó)務(wù)院制定《農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償條例》(下稱《條例》)，進(jìn)一步明確具體的補(bǔ)償辦法。

  在去年底全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)《土地管理法修正案(草案)》的初次審議中，由于部分人大代表提出，草案還存在對(duì)集體土地管理修改力度太小、征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定缺乏細(xì)化等問(wèn)題，使得全國(guó)人大法制辦等方面還得對(duì)草案做進(jìn)一步修改，至于修改后的草案何時(shí)才能進(jìn)行二審，還要看全國(guó)人大常委會(huì)方面的具體安排。

  上述國(guó)土部人士表示，按照正常程序，預(yù)計(jì)《土地管理法修正案 (草案)》還要經(jīng)歷全國(guó)人大常委會(huì)的兩次審議才能通過(guò)，而《條例》在頒布之前，至少會(huì)有一次向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)，因此新版《土地管理法》快也要在6月才能公布，《條例》的頒布則推延至下半年。

  自1986年《土地管理法》出臺(tái)以來(lái)，有關(guān)部門已經(jīng)對(duì)該法進(jìn)行了3次修改。2008年，《土地管理法》又一次被列入全國(guó)人大修法計(jì)劃，隨后，國(guó)土部組織了專門負(fù)責(zé)修改《土地管理法》的班子，并明確要將同年10月十七屆三中全會(huì)上確定的“創(chuàng)新土地管理制度”內(nèi)容落實(shí)到法律修改中去。

  2009年6月，由國(guó)土部完成的《土地管理法》修改意見(jiàn)稿報(bào)送至國(guó)務(wù)院法制辦。據(jù)媒體報(bào)道，當(dāng)時(shí)國(guó)土部對(duì)《土地管理法》的數(shù)十個(gè)條款都提出修改意見(jiàn)，涉及到集體土地管理改革的，有保護(hù)土地所有權(quán)、土地承包權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、抵押權(quán)，完善土地確權(quán)、登記、發(fā)證，以及土地年期和續(xù)期等。

  本報(bào)獲得的一份來(lái)自國(guó)土部政策法規(guī)司的資料顯示，在當(dāng)年完成的修改意見(jiàn)稿中，國(guó)土部指出《土地管理法》存在的主要問(wèn)題包括，對(duì)農(nóng)地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低、中央與地方事權(quán)劃分不合理、違法占用耕地嚴(yán)重，并將其主要?dú)w結(jié)于責(zé)任追究體系不健全、缺少明晰的產(chǎn)權(quán)制度、相關(guān)制度不配套、缺少經(jīng)濟(jì)調(diào)控手段等原因。

  對(duì)《土地管理法》提出的修改思路，除了明確要保護(hù)集體土地所有權(quán)、承包權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)等方面外，還明確應(yīng)縮小征地范圍、劃定基本農(nóng)田、對(duì)保護(hù)耕地別是基本農(nóng)田的農(nóng)民給予補(bǔ)貼，實(shí)行耕地先補(bǔ)后占制度，允許集體土地進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)，將集體土地提高至與國(guó)有土地同等的地位，把土地出讓收益更多用于對(duì)失地農(nóng)民的社會(huì)保障和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。

  現(xiàn)在看來(lái)，這些修改意見(jiàn)涉及到集體土地管理的方方面面，可惜事隔3年多，終送交全國(guó)人大常委們的《土地管理法修正案 (草案)》剩下了一條改動(dòng)——有關(guān)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的47條。究其原因，曾多次參與《土地管理法》修改討論的中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院副院長(zhǎng)鄭風(fēng)田稱，“在此前的多輪討論中，各方都有自己的立場(chǎng)和觀點(diǎn)，討論起來(lái)沒(méi)完沒(méi)了”，修改工作也被迫一拖再拖。

  國(guó)土部政策法規(guī)司人士的進(jìn)一步解釋是，面對(duì)各種觀點(diǎn)一直論不休，相關(guān)部門考慮到當(dāng)務(wù)之急是對(duì)當(dāng)前矛盾較為嚴(yán)峻的土地征收補(bǔ)償問(wèn)題進(jìn)行規(guī)范，才決定先集中精力對(duì)《土地管理法》的47條內(nèi)容做原則性的修改，而不做大范圍的修訂。

  在去年底閉幕的全國(guó)人大常委會(huì)上，國(guó)務(wù)院法制辦主任宋大涵也對(duì)此做出類似的解釋。國(guó)務(wù)院法制辦決定先修改集體土地征地補(bǔ)償?shù)姆蓡?wèn)題，還有一個(gè)重要的原因是，溫家寶總理2012年兩會(huì)期間，提出制定《條例》是本屆政府任期“一定要做，不留給后人”的一項(xiàng)主要工作任務(wù)。

  據(jù)本報(bào)了解，在全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)《土地管理法修正案(草案)》的初審中，部分人大代表認(rèn)為，對(duì)47條內(nèi)容做原則性的修改，很難對(duì)現(xiàn)行僵化的集體土地管理制度有所觸動(dòng)；也有代表提出，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定還需要進(jìn)一步細(xì)化，多種原因使得草案在初審中沒(méi)能通過(guò)，能往后推延。

  從2008年納入人大立法規(guī)劃到去年底全國(guó)人大常委會(huì)初審《土地管理法》修改草案，外界對(duì)相關(guān)集體土地征補(bǔ)額度的提高為關(guān)注，有多名國(guó)內(nèi)土地問(wèn)題專家、法律專家做出了樂(lè)觀預(yù)測(cè)，農(nóng)地補(bǔ)償費(fèi)將在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上提高10多倍。

  國(guó)土部政策法規(guī)司人士表示，網(wǎng)上流傳的“《土地管理法》將修改、土地補(bǔ)償費(fèi)將提高10倍，以及集體土地與國(guó)有土地同地同價(jià)、集體土地可自由流轉(zhuǎn)”等說(shuō)法，都純屬個(gè)別人的曲解、誤讀，甚至存在惡意炒作的嫌疑。

  對(duì)于農(nóng)地補(bǔ)償?shù)奶岣哳~度，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究副主任韓俊認(rèn)為，一些專家所謂提高10倍的說(shuō)法并不靠譜，但他同時(shí)也表示，現(xiàn)在土地增值收益的分配，實(shí)際上存在兩個(gè)偏低，個(gè)偏低是整個(gè)土地出讓收入當(dāng)中，農(nóng)民拿到的份額偏低；再有是在土地出讓的凈收益當(dāng)中，用于農(nóng)村發(fā)展的比重太低。

  韓俊表示，現(xiàn)在很多地方政府都成了一個(gè)賣地的大公司，而所賣的基本都是農(nóng)地，以2011年為例，當(dāng)年全國(guó)的土地出讓總收益為3.34萬(wàn)億，用于農(nóng)村發(fā)展的支出占6%。也是說(shuō)政府賣了地，把錢大部分都用在城里，有少部分是用在農(nóng)村，對(duì)農(nóng)民沒(méi)有多大好處。

  韓俊認(rèn)為，現(xiàn)在縮小城鄉(xiāng)差難是破除城鄉(xiāng)二元土地結(jié)構(gòu)，北京大學(xué)中國(guó)經(jīng)濟(jì)研究教授周其仁也明確表示，修改《土地管理法》應(yīng)該先“明確誰(shuí)是土地交易主體的問(wèn)題”，別是要讓“農(nóng)民成為集體土地交易的主體”，把不當(dāng)征用的土地還給市場(chǎng)配置，逐步形成一個(gè)“價(jià)格機(jī)制配置土地”的市場(chǎng)。那時(shí)，政府為公益用途實(shí)施征地的補(bǔ)償，有條件“以市價(jià)為準(zhǔn)”，而不再以法定的、政府定的、抑或?qū)＜一蜉浾摱ǖ娜魏纹渌a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為準(zhǔn)。

  韓俊、周其仁等專家均認(rèn)為，我國(guó)現(xiàn)行的城鄉(xiāng)二元的土地制度、戶籍制度是未來(lái)實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化大的障礙，如果解決不好集體土地改革、農(nóng)民轉(zhuǎn)移市民化等制度問(wèn)題，未來(lái)中國(guó)城鎮(zhèn)化有可能出現(xiàn)大量的貧民窟。韓俊稱其為“令人恐懼的城鎮(zhèn)化”。