地方債的發(fā)行、使用和償還，隨著有關(guān)制度的建立和完善，路徑已漸清晰。

　　記者獲悉，江蘇省財(cái)政廳近日明確，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)、財(cái)政部核定，江蘇省2017年地方政府債務(wù)限額為13103.3億元，這一“總盤子”在全國(guó)繼續(xù)領(lǐng)先。與2016年相比，2017年新增加了1273 億元的額度，其中一般債務(wù) 281 億元，專項(xiàng)債務(wù) 992 億元。

　　在目前對(duì)地方債的研究中，包含三個(gè)統(tǒng)計(jì)部分：2013年審計(jì)署關(guān)于全國(guó)各省的債務(wù)（包括或有債務(wù)、或有償還責(zé)任）統(tǒng)計(jì)、城投債、政府發(fā)債的債務(wù)余額（各省精確統(tǒng)計(jì)），但在這三個(gè)類別的統(tǒng)計(jì)中，江蘇都處于全國(guó)第一。

　　江蘇2017年度約1.3萬億元債務(wù)目前已經(jīng)該省人大常委會(huì)審議通過。江蘇省人大財(cái)經(jīng)委有關(guān)人士對(duì)記者表示，這嚴(yán)格遵照財(cái)政部關(guān)于妥善安排政府債務(wù)用途要求進(jìn)行。

　　記者獲悉，新增的1273億元（除去國(guó)際金融組織和外國(guó)政府貸款外），已全部納入江蘇省級(jí)調(diào)整預(yù)算。

　　嚴(yán)控地方債務(wù)增量

　　截至2016年底，中國(guó)國(guó)債和地方政府債務(wù)余額分別約為12.01萬億元、15.32萬億元，兩項(xiàng)合計(jì)占GDP比例36.7%（穆迪中線水平），政府債務(wù)率80.5%（國(guó)際水平80%-120%），但上述數(shù)據(jù)未含或有債務(wù)。

　　2008年全球金融危機(jī)后，地方政府通過成立投融資平臺(tái)公司大規(guī)模舉債，2014年底平臺(tái)公司債務(wù)中銀行貸款超過50%，剩余則為債券類及BT類工程款。

　　審計(jì)署2013年公布的地方債務(wù)為10.7萬億元，但在2014年底上升到15.4萬億元。這也同時(shí)被財(cái)政部認(rèn)定為應(yīng)償還的部分，同時(shí)亦認(rèn)定了8.6萬億元的或有負(fù)債（地方政府作為非直接債務(wù)人，擔(dān)保，按審計(jì)署統(tǒng)計(jì)代償率約為20%，不能直接算進(jìn)政府債務(wù)）。

　　2015年執(zhí)行新預(yù)算法后，約束地方政府舉債有了制度框架，對(duì)地方債實(shí)行了限額管理是約束方式之一。2015年地方債務(wù)限額16.01萬億元，2016年17.19萬億元，2017年18.82萬億元。

　　中央出于防控系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的考慮，審計(jì)署認(rèn)定的債務(wù)經(jīng)人大認(rèn)定轉(zhuǎn)為政府債務(wù)，將在3年內(nèi)（2016-2018）置換完成，轉(zhuǎn)換成法律允許的政府債券，且在2017年年底前必須把協(xié)議簽完，目前浙江省已率先完成。對(duì)此，浙江省財(cái)政廳總預(yù)算局局長(zhǎng)章啟誠(chéng)對(duì)記者表示，主要是因?yàn)榛A(chǔ)工作比較扎實(shí)。2

　　南京大學(xué)教授劉志彪認(rèn)為，當(dāng)前地方政府債務(wù)的重要出路之一，是要嚴(yán)格控制增量。

　　從江蘇省人大審議通過的安排看，此次新增的1273億元，省級(jí)使用債務(wù)資金64.7億元，轉(zhuǎn)貸市縣債務(wù)資金1208億元，除去國(guó)際金融組織和外國(guó)政府貸款部分，其余1272.7億元均納入省級(jí)調(diào)整預(yù)算。

　　記者查閱預(yù)算調(diào)整表發(fā)現(xiàn)，省級(jí)使用的64.7億元中，增加交通運(yùn)輸支出42億元、農(nóng)林水支出18億元、住房保障支出4億元、節(jié)能環(huán)保支出0.69億元等。由此可見，這與財(cái)政部規(guī)定的舉債主體、方式、程序、用途等符合。根據(jù)調(diào)整表，舉借的債務(wù)有償還計(jì)劃和穩(wěn)定的償還資金來源，且只用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出。

　　劉志彪指出，江蘇地方政府債務(wù)重是事實(shí)，這與該省“強(qiáng)政府”模式下政府承擔(dān)的過多職能有關(guān)，但江蘇政府擁有的資產(chǎn)量大、質(zhì)量好、資產(chǎn)價(jià)格高，且這些資產(chǎn)大多用于生產(chǎn)性投資，總體上風(fēng)險(xiǎn)可控。

　　江蘇省社科院研究員陳柳認(rèn)為，江蘇經(jīng)濟(jì)依靠政府投資拉動(dòng)、重視招商引資大項(xiàng)目、重視民生基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，近幾年各地都在大力推動(dòng)各類創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)載體，而這種模式需要政府大量投入。

　　財(cái)政部監(jiān)管升級(jí)

　　根據(jù)現(xiàn)有制度，國(guó)務(wù)院建立地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)警機(jī)制、應(yīng)急處置機(jī)制以及責(zé)任追究制度，由財(cái)政部（駐地專員辦）對(duì)地方政府債實(shí)施監(jiān)督。

　　從實(shí)施看，主要由財(cái)政部和省市政府對(duì)地市、區(qū)縣進(jìn)行債務(wù)率評(píng)估，當(dāng)一般債務(wù)率或?qū)ｍ?xiàng)債務(wù)率，達(dá)到100%時(shí)就會(huì)觸發(fā)預(yù)警。從全國(guó)范圍看，風(fēng)險(xiǎn)主要集中在地市，在目前的預(yù)警名單中，市占60%、縣占30%，而中央將地方政府債務(wù)違約將列入“特大風(fēng)險(xiǎn)”。

　　記者查閱財(cái)政部向江蘇省政府下發(fā)的函件發(fā)現(xiàn)，主要集中在“違法違規(guī)舉債擔(dān)保、融資平臺(tái)公司違規(guī)抵押發(fā)債”這兩大問題，其中單一項(xiàng)目涉嫌最高額度達(dá)到10億元。

　　“違法違規(guī)舉債擔(dān)保”問題，主要是由地方政府出具有關(guān)文件，承諾將還本付息資金列入同期或中期財(cái)政預(yù)算安排，或安排財(cái)政專項(xiàng)資金償還。在“違規(guī)抵押發(fā)債”中，地方政府的典型做法是，通過城市總體規(guī)劃的修改，先由規(guī)劃局將公益性非商業(yè)用地性質(zhì)變更為商業(yè)用地，由國(guó)土資源局以出讓方式將用地注入到融資平臺(tái)，再由融資平臺(tái)將用地的土地使用權(quán)抵押的擔(dān)保方式發(fā)行債券。

　　根據(jù)新預(yù)算法，前者的問題在于“政府就融資出XX說明或XX函屬于違規(guī)”，后者在于“融資平臺(tái)公司在境內(nèi)外舉債融資時(shí)，應(yīng)當(dāng)向債權(quán)人主動(dòng)書面聲明不承擔(dān)政府融資職能，并明確自2015年1月1日起其新增債務(wù)依法不屬于地方政府債務(wù)”。事實(shí)上，財(cái)政部所列舉的案例都集中在2015年以后。

　　此外，財(cái)政部還建議江蘇省就部分律師事務(wù)所違法違規(guī)行為進(jìn)行依法依規(guī)處理。在某案例中，律師事務(wù)所出具的法律意見書中對(duì)土地用途記載為商住或商用，但這與上級(jí)政府批復(fù)的規(guī)劃用地性質(zhì)不一致。同時(shí)，律所關(guān)于“發(fā)行人提供抵押擔(dān)保的土地資產(chǎn)合法、有效”的結(jié)論等與事實(shí)不符合。

　　目前，按財(cái)政部有關(guān)文件，融資平臺(tái)（國(guó)有企業(yè)）債務(wù)與地方政府債務(wù)要厘清，即政府債務(wù)不得通過企業(yè)舉借，企業(yè)債務(wù)不得推給政府償還。有審計(jì)系統(tǒng)人士認(rèn)為，國(guó)企負(fù)債余額92萬億元（到2016年底），不能成為政府或有負(fù)債。

　　據(jù)記者了解，就地方債的規(guī)范、管理等問題，目前財(cái)政部仍以檢查為主，下半年會(huì)繼續(xù)保持高強(qiáng)度監(jiān)管，并積極推動(dòng)地方政府就債務(wù)問題進(jìn)行信息公開。

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